Документ неслужебного пользования
Библейское высказывание «нет ничего
тайного, что не сделалось бы явным» неожиданно нашло применение в
практике ВАС РФ. Решением от 27.01.2010 № ВАС-15316/09 Приказ ФНС России
от 24.03.2006 № САЭ-4-08/44дсп@ «Об утверждении Регламента рассмотрения
заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или
бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов
Российской Федерации во внесудебном порядке» был лишен грифа «для
служебного пользования» (ДСП). Теперь приказ, публикации которого тщетно
добивались деловые круги, перестал быть тайной за семью печатями.
Впрочем,
ознакомление как с приказом, так и с регламентом, утвержденным этим
приказом, вызывает сомнения в том, что подобная «тайна» заслуживала хотя
бы одной печати. Объяснить такую таинственность можно разве что
запретом для ФНС России осуществлять нормативно-правовое регулирование.
Исключение составляют три случая:
—
при организации деятельности ФНС;
—
при управлении имуществом, закрепленным за ФНС на праве оперативного
управления;
—
при решении кадровых вопросов.
Такой
запрет установлен Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 и
продублирован в Положении о Федеральной налоговой службе, утвержденном
Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506. Исходя из
сформулированных Президентом и Правительством РФ ограничений только
вышестоящие органы (в частности, Минфин) вправе определять порядок
рассмотрения ФНС заявлений и жалоб.
Если
же вдруг — в силу каких угодно причин — правотворчеством решила
заняться сама ФНС, то чиновники должны были сделать все возможное, чтобы
избавить себя от ненужных вопросов на тему превышения компетенции. В
этом случае присвоение рядовому приказу грифа «ДСП» выглядит вполне
оправданным... по меркам нормального российского бюрократа.
Хитрый
маневр с наложением грифа «ДСП» мог иметь успех, но не сложилось:
отнесение порядка рассмотрения и разрешения заявлений, обращений граждан
и юридических лиц к информации ограниченного распространения (с
проставлением пометки «для служебного пользования») запрещено
Постановлением Правительства РФ от 03.11.94 № 1233. А о существовании
правового акта, устанавливающего границы «служебного пользования»,
налоговое ведомство при издании своего приказа, очевидно, не
задумывалось. Ну вот отсутствует в среде отечественных чиновников
традиция изучать пределы дозволенного, если уже и плечо раззуделось, и
рука размахнулась...
Поэтому
пришлось ВАС РФ оказать посильную помощь ФНС в установлении статуса
рассматриваемого приказа. И в вопрос о доступе к тексту приказа и
регламента ВАС РФ внес-таки ясность. Но ВАС РФ не развеял туман в другом
вопросе: перспективы применения приказа и регламента сколь-нибудь
четких контуров не получили.
«Легализация»
актов
Обращаясь
в ВАС РФ, юридическая компания «Лекс Эксперт» просила признать приказ
(вместе с регламентом) не действующим в полном объеме, поскольку приказ
нарушает права и законные интересы заявителя и к тому же не был
опубликован и зарегистрирован в установленном порядке.
Признание
нарушения прав заявителя в решении ВАС РФ содержится. Кроме того, без
такового признания невозможным было бы и признание судом приказа не
действующим в части отнесения его к служебной информации. Однако просьба
признать приказ недействующим на том основании, что он не опубликован,
не нашла поддержки у судей.
Между
тем заявитель, называя такое основание, ориентировался на позицию КС
РФ: «В силу прямых указаний Конституции РФ, иных актов, определяющих
порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и
юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт
федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не
опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые
последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его
устранение из системы законодательства осуществляется судами»
(Определение от 02.03.2006 № 58-О).
Данное
Определение адресовано судам общей юрисдикции, но лишь постольку,
поскольку КС РФ рассматривал вопрос об оспаривании неопубликованного
нормативно-правового акта (НПА) в суде общей юрисдикции. Нет оснований
полагать, что арбитражные суды могут руководствоваться иным подходом,
т.е. «сохранять жизнь» неопубликованным НПА вместо устранения этих актов
из системы законодательства. На это оснований нет, а решение ВАС РФ
есть. И то, что ВАС РФ исполнил призыв КС РФ с точностью до наоборот,
заставляет задуматься о вариантах частичного применения акта, который
вообще не может применяться. Ведь коль скоро ВАС РФ не устранил этот акт
из системы законодательства, то уже ничто не помешает ФНС применять
акт, который не опубликован и не зарегистрирован. И
публиковать-регистрировать этот акт уже как бы и не надо, потому что он и
так может замечательно действовать вне зависимости от того, что думает
КС РФ. ВАС РФ оказался оригинальным «легализатором» актов, нуждающихся в
опубликовании и государственной регистрации.
Обеспечить
выполнение или соблюдать?
Оригинальность
ВАС РФ обнаруживается еще в одном вопросе. Пункт 2 приказа определяет
круг лиц (руководителей соответствующего уровня), которым предписывается
«обеспечить выполнение регламента, утвержденного настоящим приказом». А
по версии ВАС РФ, «пунктом 2 приказа обязанность по соблюдению
регламента возложена на руководителей структурных подразделений».
«Легким движением руки» обязанность для руководителей подразделений
обеспечить выполнение регламента подчиненными превращена в обязанность
соблюдать регламент только самими руководителями подразделений.
Примечательно,
что именно ФНС предлагала подобную трактовку приказа, преследуя при
этом сугубо утилитарную цель: доказать, что оспариваемый приказ является
ненормативным актом. Мол, если приказ не обязателен для рядовых
сотрудников, то это не НПА и производство по делу следует прекратить. В
случае прекращения производства по делу приказ остался бы с грифом
«ДСП», а ФНС могла бы забыть о собственной трактовке перечня обязанных
лиц.
В
итоге ФНС перехитрила саму себя: теперь рядовые сотрудники налоговых
органов формально могут игнорировать требования, предусмотренные
регламентом. Ведь обязаны соблюдать регламент только руководители
подразделений, а от подчиненных ничего подобного требовать нельзя. ФНС
это признала, судьи ВАС РФ подтвердили.
Похоже,
для налогового ведомства благодаря ВАС РФ началась эпоха перемен:
приказы теперь обязательны только для руководителей, а у подчиненных —
полная свобода действий.
Нет
доверенности?
Не
рассмотрим!
Нельзя
объять необъятное, и ВАС РФ не стал упоминать в своем решении о разных
мелочах. В частности, не удостоился комментария судей Указ Президента РФ
от 09.03.2004 № 314, запрещающий ФНС произвольные упражнения в
нормотворчестве. И в Положении о Федеральной налоговой службе ВАС РФ
обнаружил что угодно, но только не запрет, аналогичный президентскому:
п. 7 Положения не был упомянут в решении суда.
Благодаря
такому «разрешительному» подходу Приказ ФНС, игнорирующий требования
сразу двух нормативных правовых актов более высокого уровня, оказался
изданным руководителем ФНС России «в соответствии с его компетенцией».
Да еще ВАС РФ обнаружил, что «в преамбуле приказа в качестве цели его
издания указаны защита конституционных прав физических и юридических лиц
во внесудебном порядке, а также повышение эффективности работы с их
заявлениями и жалобами». Разве после такой преамбулы можно признать этот
приказ недействующим?! Он ведь издан ради защиты конституционных прав
физических и юридических лиц! И только несознательный заявитель может
требовать устранения из системы законодательства столь полезного
приказа. Задача ВАС РФ — оградить заявителя от последствий
удовлетворения его непродуманных требований.
Заявитель,
впрочем, пытался доказать, что приказ далеко не столь полезен, как
показалось ВАС РФ.
В
частности, недопустимо суровы по отношению к налогоплательщикам
положения, касающиеся отсутствия доверенности при подаче в вышестоящий
налоговый орган жалобы, подписанной представителем налогоплательщика.
Процессуальное законодательство однозначно решает проблему отсутствия
документа, подтверждающего полномочия представителя: заявителю дается
возможность представить такой документ. Эта норма содержится и в АПК РФ
(ст. 128), и в ГПК РФ (ст. 136). Только если заявителем подобный
документ не представлен, поданная жалоба подлежит возвращению.
Оспоренный
регламент решает проблему отсутствия доверенности не менее однозначно:
жалоба не подлежит рассмотрению (о чем заявителю могут сказать еще и не
сразу, а по истечении срока, предусмотренного НК РФ для рассмотрения
жалобы), и потом заявитель будет должен («вправе» — как выражается
регламент) подать жалобу повторно.
Казалось
бы, требование ФНС, изложенное в пунктах регламента, противоречит тем
подходам, которые сформулированы законодателем в федеральных законах. Но
так может показаться лишь неискушенному и далекому от процессуального
законодательства человеку. А искушенный ВАС РФ сразу понял, что «по
содержательной части эти пункты регламента не противоречат правовым
нормам Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Налогового
кодекса Российской Федерации».
Конечно,
было бы хорошо, если бы ВАС РФ еще и указал нормы, которым «не
противоречит» возвращение жалобы, поданной заявителем без приложения
доверенности. Но, в общем, можно обойтись и без подобного указания.
«У
нас джентльменам принято верить на слово»...
***
Сергей
Астахов,
юрист
